Vorhabenbezogener Bebauungsplan und Durchführungsvertrag nach § 12 III a BauGB – Offene Fragen

Rechtsanwalt und Fachanwalt für Verwaltungsrecht Dr. Tobias Weitz

Nach § 12 BauGB besteht die Möglichkeit, statt einem herkömmlichen, die bauliche Nutzung abstrakt festsetzenden Bebauungsplan einen vorhabenbezogenen Bebauungsplan zu erlassen, der das Baurecht für nur ein einziges bestimmtes Vorhaben schaffen soll. In § 12 III a BauGB hat der Gesetzgeber später dann eine Art Mischform zwischen herkömmlichem und vorhabenbezogenem Bebauungsplan eingeführt, die – wohl wegen verbleibender Unsicherheiten – in der Praxis noch immer ein Schattendasein fristet.

Rechtsanwalt und Fachanwalt für Verwaltungsrecht Dr. Tobias Weitz

I. Vorbemerkung

§ 12 III a BauGB erlaubt es, in einem vorhabenbezogenen Bebauungsplan nicht nur ein konkretes Vorhaben zu ermöglichen, sondern auch die zulässigen Nutzungen allgemein zu beschreiben und sich nur im Durchführungsvertrag (gegebenenfalls auch Vorhaben- und Erschließungsplan) auf ein konkretes Vorhaben festzulegen. Später kann dann bei einem entsprechenden Bedarf durch eine im Vergleich zur Planänderung leichte Änderung des Durchführungsvertrags die Zulässigkeit des Vorhabens im Rahmen der getroffenen Festsetzungen modifiziert werden. Ziel ist es, eine flexiblere Handhabung des Planungsinstruments des vorhabenbezogenen Bebauungsplans zu ermöglichen. Auch Jahre nach seiner Einführung (2007) sind jedoch noch viele Fragen zu § 12 III a BauGB unbeantwortet. Nur die Frage, ob es zulässig ist, die Gültigkeit allgemeingültiger Satzungsinhalte von einer bilateralen vertraglichen Verpflichtung abhängig zu machen, hat der Gesetzgeber mit Einführung des § 12 III a BauGB klar bejaht, auch wenn es rechtsstaatliche Probleme aufwirft, wenn so zu einem bestimmten Zeitpunkt nach Erlass eines Bebauungsplans nicht von jedermann festgestellt werden kann, ob und inwieweit die Festsetzungen des Bebauungsplans gelten, weil eine abweichende vertragliche Verpflichtung existiert.

II. Ermöglichung über das konkrete Vorhaben hinausgehender Festsetzungen zur zulässigen Nutzung

§ 12 III a BauGB ermöglicht es, in einem vorhabenbezogenen Bebauungsplan für den Bereich des Vorhaben- und Erschließungsplans nach § 12 I 1 BauGB eine bauliche oder sonstige Nutzung allgemein für zulässig zu erklären. Nach hiesiger und inzwischen auch von der Rechtsprechung vertretenen Auffassung kann die Gemeinde ein Baugebiet nach der Baunutzungsverordnung festsetzen und hierbei auch von den Gliederungsmöglichkeiten des § 1 BauNVO Gebrauch machen. Dies folgt daraus, dass § 12 III a BauGB ohne Einschränkungen vorsieht, dass die allgemeine Festsetzung der baulichen oder sonstigen Nutzung „durch Festsetzung eines Baugebiets auf Grund der Baunutzungsverordnung“ erfolgen kann. Die Gemeinde kann aber auch über diese Möglichkeiten hinaus die in einem Baugebiet nach der BauNVO zulässigen Nutzungen weiter einschränken oder vergleichbar einem Sondergebiet ausdehnen. Dies gilt auch, wenn im Bereich des Vorhaben- und Erschließungsplans ein Sondergebiet nach § 11 BauNVO festgesetzt worden ist. Der Typenzwang oder die Beschränkungen der Differenzierungsmöglichkeiten durch § 1 BauNVO gelten im Falle des § 12 III a BauGB nicht. Es ist nicht erkennbar, warum bei vorhabenbezogenen Bebauungsplänen nach § 12 III a BauGB die Vorschrift des § 12 III 2 Hs. 1 BauGB nicht gelten soll – zumindest dann nicht, wenn man – wie hier – auch im Falle eines Bebauungsplans nach § 12 III a BauGB von der Erforderlichkeit eines Vorhaben- und Erschließungsplans – wenn auch nur als Anlage zum Durchführungsvertrag – ausgeht.

III. Zur Festlegung auf ein konkretes Vorhaben im Durchführungsvertrag und bedingten (Un-)Zulässigkeit weitergehender Vorhaben

Die nach den vorstehenden Ausführungen durch entsprechende allgemeine Festsetzungen im vorhabenbezogenen Bebauungsplan beschriebene Nutzung ist noch kein Vorhaben i.S.d. § 29 BauGB. Dies bedeutet, dass im Durchführungsvertrag (ergänzt durch einen Vorhaben- und Erschließungsplan als Anlage) das Vorhaben so konkret beschrieben werden muss, dass hinreichend deutlich wird, zu welchem Vorhaben sich der Vorhabenträger verpflichtet. § 12 I BauGB immanent ist ein Gebot inhaltlicher Kongruenz zwischen Bebauungsplan, Vorhaben- und Erschließungsplan und Durchführungsvertrag, deren Inhalte aufeinander abgestimmt sein und sich nicht widersprechen dürfen. Nach § 12 III a BauGB sind in Konsequenz und im Rahmen der im Sinne der vorstehenden Nr. II. allgemein festgesetzten Nutzung letztlich nur diejenigen Vorhaben zulässig, zu deren Durchführung sich der Vorhabenträger im Durchführungsvertrag verpflichtet (hat).

Übernimmt die Gemeinde im Durchführungsvertrag die planungsrechtliche Konkretisierung des Vorhabens, hat dies zur Konsequenz‚ dass auch die näheren Vorgaben im Durchführungsvertrag maßgeblich für die Zulässigkeit des jeweiligen Vorhabens sind.

Auch der Zeitpunkt der Fertigstellung des Projekts gehört zu den Festsetzungen nach § 12 III a 1 BauGB . Eine Festsetzung in einem vorhabenbezogenen Bebauungsplan, dass nur Vorhaben zulässig sind, die innerhalb der im Durchführungsvertrag vereinbarten Frist fertiggestellt werden, ist hingegen nicht zulässig, da der Gesetzgeber dies für § 12 III a ebenso wie für § 12 I, III BauGB nicht vorgesehen hat. Vorhaben, die dem vorhabenbezogenen Bebauungsplan, nicht aber dem Durchführungsvertrag entsprechen, sind gem. § 12 III a 2 BauGB abweichend von § 30 II BauGB unzulässig. Sie können nur durch eine Änderung des Durchführungsvertrags zulässig werden, ohne dass es hierfür einer Änderung des vorhabenbezogenen Bebauungsplans bedarf.

Dass andere Vorhaben als die im Durchführungsvertrag verbindlich Vereinbarten nicht zulässig sind, wird rechtlich dadurch abgesichert, dass gem. § 12 III a BauGB für die im Bebauungsplan allgemein bestimmten Nutzungen unter entsprechender Anwendung des § 9 II 1 Nr. 2 Alt. 2 BauGB festzusetzen ist, dass diese in Bezug auf ihre Zulässigkeit als aufschiebend bedingt durch den Abschluss eines Durchführungsvertrags zu behandeln sind. Die so geforderte entsprechenden Anwendung des § 9 II BauGB, der in unmittelbarer Anwendung eine befristete sowie eine auflösend oder aufschiebend bedingten Festsetzung (“bedingtes Baurecht“) ermöglicht, erfordert dann eine Anbindung der zulässigen Nutzungen an den Durchführungsvertrag. In einem vorhabenbezogenen Bebauungsplan müssen allgemein als zulässig festgesetzte Nutzungen durch eine entsprechende einschränkende Festsetzung hinsichtlich ihrer Zulässigkeit unter die aufschiebende Bedingung einer entsprechenden Verwirklichungsverpflichtung des Vorhabenträgers im Durchführungsvertrag gestellt werden.

Die Festsetzung eines Baugebiets oder einer sonst allgemein zulässigen Nutzung in einem vorhabenbezogenen Bebauungsplan ist nur zulässig, wenn zugleich in entsprechender Anwendung des § 9 II BauGB festgesetzt wird, dass im Rahmen der festgesetzten Nutzungen nur solche Vorhaben zulässig sind, zu deren Durchführung sich der Vorhabenträger im Durchführungsvertrag verpflichtet, wobei Änderungen des Durchführungsvertrags oder der Abschluss eines neuen Durchführungsvertrags zulässig sind. § 12 III a BauGB verdeutlicht damit, dass die Bauverpflichtung im Durchführungsvertrag gleichzeitig eine Zulässigkeitsbeschränkung enthält: Nur was vertraglich gebaut werden muss, darf planungsrechtlich auch gebaut werden. Bedingung für die Zulässigkeit einer Nutzung ist immer eine korrespondierende Verpflichtung zur Durchführung eines solchen Vorhabens in einem Durchführungsvertrag. Diese Bedingung muss ausdrücklich in den vorhabenbezogenen Bebauungsplan aufgenommen werden, wie auch der VGH Baden-Württemberg inzwischen bestätigt hat. Ein „besonderer Fall“, wie er für die unmittelbare Anwendung des § 9 II BauGB nach dessen Wortlaut notwendig ist, ist auf Grund der gesetzlichen Anordnung in § 12 III a BauGB regelmäßig nicht erforderlich oder aber in der Aufstellung des vorhabenbezogenen Bebauungsplans selbst zu sehen.

IV. Offene Fragen im Zusammenhang mit § 12 III a BauGB

Über die vorstehenden Ausführungen hinaus, die als vergleichsweise „gesichert“ angesehen werden können, sind noch immer zahlreiche Fragen im Zusammenhang mit § 12 III a BauGB unbeantwortet. Die Rechtsprechung hat sich – soweit ersichtlich – mit dieser Vorschrift noch immer nicht umfassend auseinandergesetzt.

1. Zur Konkretisierung zulässiger Vorhaben

Allgemein gilt nach § 12 BauGB: Das jeweilige Vorhaben muss im Vorhaben- und Erschließungsplan und im korrespondierenden Durchführungsvertrag so exakt beschrieben sein, dass diese Beschreibung Grundlage einer zu beantragenden Baugenehmigung sein könnte. Es ist aber davon auszugehen, dass die erforderliche Konkretisierung des Vorhabens im Fall des § 12 III a BauGB ausschließlich im Durchführungsvertrag erfolgt/erfolgen wird. Dies folgt schon daraus, dass § 12 III a BauGB eine Flexibilisierung dadurch bewirken soll, dass das plangegenständliche Vorhaben allein durch eine Änderung des Durchführungsvertrags oder den Abschluss eines neuen Durchführungsvertrags geändert werden kann, ohne dass es eines Planänderungsverfahrens bedarf.

Für die vorstehende Auffassung spricht ferner die Entstehungsgeschichte des § 12 III a BauGB. Besagte Vorschrift geht auf eine Entscheidung des BVerwG zurück. In dieser war ein Bebauungsplan, der vom Konkretisierungsgrad einem Angebots-Bebauungsplan entsprach und nur als vorhabenbezogener Bebauungsplan bezeichnet wurde, ohne separaten Vorhaben- und Erschließungsplan mit einem Durchführungsvertrag verbunden worden, was nach Auffassung des Gerichts von § 12 BauGB a.F. (ohne III a) nicht gedeckt war. Wenn der Gesetzgeber nun unter explizitem Verweis auf dieses Urteil das Gesetz ändert und auf die Flexibilisierung des Instruments des vorhabenbezogenen Bebauungsplans rekurriert, spricht dies dafür, dass er die Konstellation, über die das BVerwG einst negativ entschieden hatte, für zulässig erklären wollte. Auch das OVG Münster vertrat in einem der ersten veröffentlichten Urteile, das sich mit § 12 III a BauGB befasste, im Ergebnis eine ähnliche Auffassung. Die in § 12 I 1 BauGB vorgegebenen Präzisionsanforderungen an die Vorhabenfestsetzung in einem vorhabenbezogenen Bebauungsplan erführen durch § 12 III a 1 BauGB eine Aufweichung für solche Vorhaben, deren konkreter Umfang „nur im Durchführungsvertrag“ und nicht auch im Bebauungsplan festgelegt ist. Um das Instrument des vorhabenbezogenen Bebauungsplans zu flexibilisieren und für nachträgliche Änderungen des Vorhabenzuschnitts offenzuhalten, solle es nach der gesetzgeberischen Intention möglich werden, die konkret zulässige Nutzung allein im Durchführungsvertrag festzuschreiben. Für die im Bebauungsplan allgemein festgesetzten Nutzungen sei dann unter entsprechender Anwendung des § 9 II BauGB flankierend festzusetzen, dass die festgesetzten Nutzungen bezüglich ihrer Zulässigkeit aufschiebend bedingt zu behandeln sind, wobei Bedingung die entsprechende Verpflichtung im Durchführungsvertrag ist. Inzwischen wurde diese Auffassung von der Rechtsprechung bestätigt.

Vor dem Hintergrund der vorstehend beschriebenen Auffassung stellt sich jedoch die weitere Frage, ob es in den Fällen des § 12 III a BauGB überhaupt noch eines Vorhaben- und Erschließungsplans bedarf, wenn im vorhabenbezogenen Bebauungsplan nur allgemeine Festsetzungen getroffen werden und die Konkretisierung des zu verwirklichenden Vorhabens „nur im Durchführungsvertrag“ erfolgt.

Nach hiesiger Auffassung ist ein Vorhaben- und Erschließungsplan keinesfalls obsolet. Schon der Wortlaut des § 12 III a BauGB ist insoweit eindeutig, ermöglicht er doch die allgemeine Festsetzung der baulichen oder sonstigen Nutzung „für den Bereich des Vorhaben- und Erschließungsplans“. Der Vorhaben- und Erschließungsplan ist also auch im Falle des § 12 III a BauGB ein Kernelement . Zudem: Auch aus praktischen Gründen wird es sich in Fällen des § 12 III a BauGB empfehlen, einen solchen Plan zu erstellen. Bauliche Anlagen lassen sich regelmäßig leichter in Plänen als in Worten – d.h. in Durchführungsverträgen – konkret darstellen. Wird das Vorhaben in Fällen des § 12 III a BauGB trotz allem nur durch den Durchführungsvertrag konkretisiert, bietet es sich an, den Vorhaben- und Erschließungsplan als Anlage zum Durchführungsvertrag zu nehmen. Dass insofern nicht auf einen Vorhaben- und Erschließungsplan verzichtet wird, hat den Vorteil, dass auch in den Fällen des § 12 III a BauGB auf § 12 III 2 Hs. 1 BauGB zurückgegriffen werden kann, wonach die Gemeinde im Bereich eines Vorhaben- und Erschließungsplans nicht an die Festsetzungen nach § 9 und nach der auf Grund von § 9 a erlassenen Verordnung gebunden ist (s.o.). Geht man mit dem Vorstehenden davon aus, dass auch in den Fällen des § 12 III a BauGB grundsätzlich ein Vorhaben- und Erschließungsplan erforderlich ist, stellt sich die Frage, welche Folgen die in § 12 III a 2 BauGB ausdrücklich vorgesehene Änderung des Durchführungsvertrags zur Ermöglichung weiterer Vorhaben im Rahmen der allgemeinen Festsetzungen über das ursprüngliche Vorhaben hinaus und damit ein Auseinanderfallen von Durchführungsvertrag und Vorhaben- und Erschließungsplan hat.

In diesem Zusammenhang wird vertreten, dass der vorhabenbezogene Bebauungsplan mit dem Vorhaben- und Erschließungsplan nicht identisch sein könne, sondern ein breiteres Spektrum an Nutzungen ermöglichen müsse. Wenn der Durchführungsvertrag geändert werde/ein neuer Durchführungsvertrag geschlossen würde, werde der Vorhaben- und Erschließungsplan gegenstandslos, soweit das neue Vorhaben nicht mehr mit ihm übereinstimmt. Wenn man einen Vorhaben- und Erschließungsplan auch im Fall des § 12 III a BauGB (und sei es nur als Anhang zum Durchführungsvertrag) für erforderlich hält, erscheint diese Auffassung jedoch inkonsequent. Insofern wird eine nachträgliche Änderung des Durchführungsvertrags oder der Abschluss eines neuen Durchführungsvertrags nach § 12 III a 2 BauGB auf Grund des daraus resultierenden Auseinanderfallens von Vorhaben- und Erschließungsplan und Durchführungsvertrag teilweise auch grundsätzlich als problematisch angesehen. Dem kann man aber entgegenhalten, dass diese Problematik in § 12 III a BauGB gerade angelegt ist, so dass die Frage der Zulässigkeit eines Auseinanderfallens von (ursprünglich erforderlichem) Vorhaben- und Erschließungsplan und Durchführungsvertrag zu bejahen ist. Man mag dies aus dogmatischer Sicht kritisieren; der Gesetzgeber hat aber mit Einführung des § 12 III a BauGB bewusst ein Planungsinstrumentarium geschaffen, bei dem der (ursprünglich erforderliche) Vorhaben- und Erschließungsplan und der Durchführungsvertrag bei zukünftigen Entwicklungen auseinanderfallen können, was vor Einführung des § 12 III a BauGB nicht der Fall sein durfte. Zu beachten sind hierbei freilich die von der Rechtsprechung gesetzten Grenzen des Kongruenzgebots.

Letztlich stünde danach § 12 III a BauGB einer vertragsbezogenen Planung im Sinne einer Angebotsplanung näher als einer vorhabenbezogenen Bebauungsplanung. Hierfür spricht, dass sich das Planungsverfahren nach dem gesetzlichen Willen nämlich nicht allein auf das einzelne Vorhaben im ursprünglichen Durchführungsvertrag bezieht, sondern auch auf denkbare Alternativ- oder Zusatzvorhaben im Rahmen der nur allgemeinen Festsetzungen im vorhabenbezogenen Bebauungsplan. Dadurch sollen gerade spätere Vertragsänderungen umfasst werden und Planungsänderungen in diesem Zusammenhang entbehrlich sein. Der für § 12 I BauGB charakteristische Vorhabenbezug ist also gerade nicht mehr (oder nur noch eingeschränkt) gegeben. Wenn nach § 12 III a BauGB die Vorhabenkonkretisierung nur im Durchführungsvertrag stattfinden kann, bietet es sich jedoch (wie bereits ausgeführt) an und würde es auch der Intention des Gesetzgebers am besten gerecht, sich in der Bebauungsplansatzung auf die allgemeinen Festsetzungen – ähnlich einem Angebotsbebauungsplan – zu beschränken und die Projektbeschreibung, also den Vorhaben- und Erschließungsplan, lediglich als Anlage zum Durchführungsvertrag zu nehmen. Dies widerspricht zwar dem Wortlaut des § 12 III 1 BauGB. Doch lässt sich § 12 III a BauGB insofern als Abweichung von § 12 I, III BauGB verstehen, mit der der Gesetzgeber eine weitere Variante des vorhabenbezogenen Bebauungsplans schaffen wollte. Insofern würde § 12 I 1, III 1 BauGB den klassischen vorhabenbezogenen Bebauungsplan mit einer Vorhabenkonkretisierung im Rechtsplan regeln. § 12 III a BauGB würde eine Alternative hierzu darstellen, in der die Vorhabenkonkretisierung nur im Durchführungsvertrag (mit Vorhaben- und Erschließungsplan als Anhang) stattfindet. Hiermit in Übereinstimmung zu bringen wäre auch die vorstehend zitierte Entscheidung des BVerwG, in der der Regelungsgegenstand des § 12 III a BauGB mit der ausdrücklichen Ergänzung dargestellt wird, dass er andernfalls nach § 12 I 1 BauGB unzulässig wäre. Zudem lässt sich in die hiesige Richtung auch die obige Entscheidung des VGH Kassel auslegen, der zwischen § 12 I 1 BauGB und § 12 III a BauGB als Rechtsgrundlage für Festsetzungen im vorhabenbezogenen Bebauungsplan differenziert.

Geht man demzufolge also davon aus, dass auch im Fall des § 12 III a BauGB ein Vorhaben- und Erschließungsvertrag – als Anhang zum Durchführungsvertrag – erforderlich ist, bietet es sich ferner an, mit jedem neuen/geänderten Durchführungsvertrag nach § 12 III a 2 BauGB auch einen neuen Vorhaben- und Erschließungsplan (als Anlage zum Durchführungsvertrag) vorzulegen, wobei die Änderungen selbstverständlich den Rahmen des unveränderten vorhabenbezogenen Bebauungsplans beachten müssen und dieser wiederum in der Weite des von ihm geschaffenen Rahmens den gesetzlichen Anforderungen, insbesondere mit der Abwägung aller von ihm zugelassenen Alternativen, entsprechen muss. Auf diesem Wege ließe sich ein Auseinanderfallen von Vorhaben- und Erschließungsplan und Durchführungsvertrag von vornherein vermeiden. Um absolute Sicherheit zu erlangen, müsste man mit jeder Änderung des Durchführungsvertrags nicht nur den Vorhaben- und Erschließungsplan ändern, sondern – auf Grund des Zusammenspiels von vorhabenbezogenem Bebauungsplan und Vorhaben- und Erschließungsplan nach § 12 I 1, III 1 BauGB – auch den vorhabenbezogenen Bebauungsplan. Dann aber wäre § 12 III a BauGB weitestgehend obsolet. Er käme nur für Änderungen des Vorhabens in Betracht, die sich nicht nur im Rahmen des vorhabenbezogenen Bebauungsplans, sondern auch im Rahmen des Vorhaben- und Erschließungsplans halten – ein hinsichtlich der Intention des Gesetzgebers kaum tragbares und sich in der bisherigen Rechtsprechung nicht abzeichnendes Ergebnis.

2. Pflicht zur Änderung des Durchführungsvertrags?

In der Literatur wird zudem problematisiert, dass die Flexibilität der Planung des Investors, die § 12 III a BauGB ermöglichen soll, vom Willen der planenden Kommune abhängig sei, die der Änderung des Durchführungsvertrags oder einem neuen Durchführungsvertrag zustimmen muss. Dies führe zu einer Rechts- bzw. Planungsunsicherheit auf Seiten des Vorhabenträgers, die das Instrumentarium des § 12 III a BauGB für diesen unattraktiv erscheinen lassen könne.

Diesbezüglich könnte man vertreten, die Gemeinde sei zum Abschluss eines geänderten oder neuen Durchführungsvertrags verpflichtet, wenn das geänderte/neue Vorhaben den Festsetzungen des vorhabenbezogenen Bebauungsplans entspricht. Der Abschluss eines geänderten oder neuen Durchführungsvertrags könne vom Vorhabenträger auch eingeklagt werden. Das Planungsrecht bestehe, es werde also kein Anspruch auf Aufstellung eines vorhabenbezogenen Bebauungsplans geltend gemacht, der in dieser Form nicht existiert. Will die Gemeinde das weitere Vorhaben nicht, müsse sie den vorhabenbezogenen Bebauungsplan ändern. § 12 VI BauGB finde insofern keine Anwendung, weil diese Änderung nicht durch den Verstoß gegen die Realisierungsverpflichtung veranlasst ist.

Für diese Auffassung spricht, dass Grund für einen Rückgriff auf § 12 III a BauGB regelmäßig sein dürfte, dem Vorhabenträger spätere Änderungen oder Erweiterungen seines zunächst beabsichtigten Vorhabens zu ermöglichen, ohne einen neuen Bebauungsplan aufstellen zu müssen. Das heißt, dass die planende Kommune regelmäßig bereits weitere Nutzungen in ihren planerischen Willen aufgenommen hat. Gleichzeitig wird die Festsetzung einer zulässigen Nutzung über das konkrete Vorhaben hinaus gem. § 12 III a BauGB für den jeweiligen Vorhabenträger ein maßgebliches Kriterium für seine Investitionsentscheidung sein. Mit der Festsetzung einer zulässigen Nutzung über ein konkretes Vorhaben hinaus, um dem Vorhabenträger spätere Änderungen oder Erweiterungen seines zunächst beabsichtigten Vorhabens zu ermöglichen, werde durch die planende Kommune also regelmäßig seitens des Vorhabenträgers ein Vertrauenstatbestand geschaffen, zukünftig auch solche Änderungen oder Erweiterungen vornehmen zu können, die im Einklang mit den Festsetzungen des Bebauungsplans stehen. Auf Grund dessen erscheine es gerechtfertigt, eine Verpflichtung der planenden Kommune anzunehmen, geänderte oder weitere Durchführungsverträge abzuschließen, wenn der Vorhabenträger entsprechend den Regelungen des bisherigen (Ur-)Durchführungsvertrags Erschließungs- und sonstige Maßnahmen durchzuführen bereit ist und das Vorhaben den Festsetzungen des vorhabenbezogenen Bebauungsplans und den bauordnungsrechtlichen Vorschriften entspricht und diesen Anspruch – da ja keine Aufstellung eines vorhabenbezogenen Bebauungsplans geltend gemacht wird, auf die kein Anspruch besteht (§ 1 III 2 BauGB) – als einklagbar anzusehen.

Ob sich die künftige Rechtsprechung dieser Argumentation anschließen wird, ist ungewiss. Nach hiesiger und im Einklang mit der bisherigen Rechtsprechung vertretenen Auffassung ist ihr jedoch nicht zuzustimmen – auch wenn damit eine „Entwertung“ des § 12 III a BauGB aus Sicht des jeweiligen Investors verbunden sein mag. Es kommt nämlich nicht ausschließlich auf die Sicht des Investors an, sondern – sogar maßgeblich – auf die Sicht der gesetzlich zur Planung berufenen Gemeinde. Diese trifft die Entscheidung, ob der Weg des § 12 III a BauGB gewählt oder ein herkömmlicher (vorhabenbezogener) Bebauungsplan aufgestellt wird. Sie tut dies im Rahmen des ihr zustehenden Planungsermessens, d.h. aus eigenen städteplanerischen Erwägungen heraus. Den Hintergrund bilden regelmäßig Erwartungen von der weiteren Entwicklung des Plangebiets. Diese können sich mit den Erwartungen des Investors decken, müssen dies aber nicht. Ebenso wie das Ziel der Ermöglichung etwaiger weiterer Planungen des Investors kann die planende Gemeinde eigene Interessen mit einer allgemeineren Nutzungsfestsetzung verfolgen bzw. diese in der Erwartung anderer weiterer Entwicklungen vornehmen, als sie der Investor zum Planungszeitpunkt anstellt. Ebenso ist denkbar, dass sich die weiteren Planungen des Investors zunächst mit den Erwartungen der Gemeinde decken, nach Planaufstellung aber abweichend von dem entwickeln, wovon Investor und Gemeinde im Planungszeitpunkt ausgegangen sind. Insoweit kommt ein Vertrauensschutz zu Gunsten des Investors nicht in Betracht. Dieser muss wissen, dass die Gemeinde aus eigenen städtebaulichen Motiven heraus plant. Es muss bei dem Grundsatz bleiben, dass es keinen Anspruch auf Planung gibt. Mit Blick auf § 12 III a BauGB bedeutet dies, dass auch kein Anspruch auf Abschluss weiterer Durchführungsverträge besteht. Dies folgt im Übrigen auch schon daraus, dass die Zulässigkeit weiterer Vorhaben ja gerade durch den Abschluss weiterer Durchführungsverträge bzw. die Änderung des ursprünglichen Durchführungsvertrags bedingt ist (s. o.). Es besteht also gerade noch kein (unbedingtes) Baurecht, auf das sich der Investor berufen kann. Schließlich: Bestünde ein Anspruch des Investors auf weitere Durchführungsverträge, wäre § 12 III a BauGB letztlich obsolet. In diesem Falle – d.h. wenn der Gemeinde ohnehin keine Einflussmöglichkeiten auf weitere Vorhaben mehr verbleiben – könnte es die Gemeinde gleich bei einem herkömmlichen (Angebots-)Bebauungsplan belassen, der nach Abschluss eines Durchführungsvertrags über ein bestimmtes Vorhaben aufgestellt wird. Während Investoren vor § 12 III a BauGB zurückschrecken mögen, wenn kein Anspruch auf weitere Durchführungsverträge besteht, steht mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit zu erwarten, dass sich Gemeinden nicht auf dieses Instrument einlassen werden, wenn sie bei seiner Anwendung auf den Abschluss weiterer Durchführungsverträge in Anspruch genommen werden können.

3. Zur Reichweite der Zulässigkeit allgemeiner Festsetzungen

Mit Blick auf § 12 III a BauGB wird ferner die Frage aufgeworfen, ob allgemeine Festsetzungen der baulichen oder sonstigen Nutzung i.S.d. § 12 III a BauGB nur hinsichtlich der Art der baulichen Nutzung zulässig sind, oder auch hinsichtlich der sonstigen Kriterien der Zulässigkeit baulicher Vorhaben (z.B. hinsichtlich des Maßes der baulichen Nutzung). 12 III a BauGB ist insoweit keinesfalls eindeutig. Der verwendete Begriff der „Nutzung“ kann als „Art der Nutzung“ verstanden werden. Ebenso gut lässt sich aber argumentieren, dass im Bauplanungsrecht der Begriff der „Nutzung“ gerade nicht nur durch die Art, sondern auch durch das Maß der baulichen Nutzung näher bestimmt wird. Nach hiesiger Auffassung ist vor diesem Hintergrund davon auszugehen, dass die Gemeinde frei ist, mit welchen Festsetzungen sie die zulässige bauliche oder sonstige Nutzung beschreibt. Es ist nicht ersichtlich, dass der Gesetzgeber die Möglichkeit der allgemeinen Festsetzung der Nutzung in § 12 III a BauGB hat einschränken wollen, sonst hätte er wohl die Begrifflichkeit „Art der baulichen Nutzung“ verwendet. Die explizite Nennung des Baugebiets als Beispiel einer allgemeinen Festsetzung in § 12 III a BauGB kann jedenfalls kaum so verstanden werden, dass nur allgemeine Festsetzungen hinsichtlich der Art der baulichen Nutzung zulässig sind.

4. Zur Konkretisierung des Bebauungsplans

Soweit in der Literatur die Frage aufgeworfen wird, was unter „allgemeiner“ Festsetzung der baulichen oder sonstigen Nutzung im Bebauungsplan zu verstehen ist und mit Blick auf die Frage, welchen Konkretisierungsgrad ein Bebauungsplan nach § 12 III a BauGB einhalten muss, wird die Auffassung vertreten, § 12 III a BauGB ändere nichts an Konkretisierungsanforderungen nach § 12 I BauGB, vermag dies nicht zu überzeugen. Hiergegen spricht der Wortlaut des § 12 III a BauGB, wonach die Nutzung „allgemein“ festgesetzt wird und der gesetzgeberische Regelungszweck einer Flexibilisierung des Instruments des vorhabenbezogenen Bebauungsplans.

Im Übrigen sei auch an dieser Stelle auf die bisherige Rechtsprechung verwiesen, wonach die in § 12 I 1 BauGB vorgegebenen Präzisionsanforderungen an die Vorhabenfestsetzung in einem vorhabenbezogenen Bebauungsplan durch § 12 III a 1 BauGB eine Aufweichung für solche Vorhaben erfahren, deren konkreter Umfang nur im Durchführungsvertrag festgelegt ist.

5. Zur Frage der Konfliktbewältigung

Schließlich wird mit Blick auf § 12 III a BauGB die Frage aufgeworfen, auf welcher Ebene im Falle des § 12 III a BauGB die erforderliche Konfliktbewältigung stattfinde. Durch einen planungs- und genehmigungsrechtlich durchschlagenden Durchführungsvertrag verschiebe sich die auf das konkrete Vorhaben bezogene städtebauliche Konfliktbewältigung. Diese liege normalerweise auf der Genehmigungsebene. Vorhaben, die nur im konkreten Einzelfall unzumutbare Störungen hervorrufen oder solchen Störungen ausgesetzt sind, scheiterten spätestens an deren Rücksichtslosigkeit nach § 15 BauNVO. Solche Vorhaben seien dann nicht genehmigungsfähig. Bei klassischen vorhabenbezogenen Bebauungsplänen sei die Konfliktbewältigung auf die Planungsebene verlagert, weil der konkrete Vorhaben- und Erschließungsplan zum Planbestandteil und damit den rechtlichen Planungsanforderungen des Baugesetzbuches unterworfen wird. Unzumutbar störende Vorhaben scheiterten in diesem Falle spätestens an einer fehlerhaften Abwägung nach § 1 VII BauGB. Eine nochmalige einzelfallbezogene Konfliktbewältigung im Genehmigungsverfahren sei in diesen Fällen indessen entbehrlich und vom Genehmigungstatbestand des § 30 II BauGB deshalb auch nicht vorgesehen. Bei Anwendung des § 12 III a BauGB finde jedoch der städtebauliche Ausgleich bezogen auf das konkrete Vorhaben, welches gegebenenfalls erst durch eine nachträgliche Änderung des Durchführungsvertrags vereinbart wird, weder auf Planungsebene noch auf Genehmigungsebene statt. Der Plan setze die Nutzung nur allgemein fest und das Abwägungsgebot erfasse nur diese allgemeine Planung. Auf Genehmigungsebene unterbleibe eine Konfliktbewältigung, weil das vertraglich vereinbarte Vorhaben nach § 30 II BauGB genehmigt werden müsse.

Diesbezüglich ist festzustellen, dass zunächst einmal bei einer allgemeinen Festsetzung der baulichen oder sonstigen Nutzung nach § 12 III a BauGB die unterschiedlichen Belange ebenso abzuwägen sind, wie bei jeder Angebotsplanung. Aber auch eine einzelfallbezogene Prüfung ist im Falle des § 12 III a BauGB gewährleistet. Es wäre fehlerhaft, wenn sich die planende Kommune im Rahmen des Satzungsbeschlusses bzw. der Abwägung nach § 1 BauGB nur mit den Auswirkungen jenes Vorhabens befassen würde, zu dessen Durchführung sich der Vorhabenträger im (Ur-)Durchführungsvertrag verpflichtet. Bei Anwendung des § 12 III a BauGB muss vielmehr die allgemeine Festsetzung, also einschließlich ihrer Spielräume, Gegenstand der Abwägung sein. Ebenso fehlerhaft wäre es indessen, es im Falle einer allgemeinen Festsetzung der baulichen oder sonstigen Nutzung nach § 12 III a BauGB bei einer allgemeinen Abwägung der unterschiedlichen Belange zu belassen, wie sie bei jeder Angebotsplanung bzw. bei jedem herkömmlichen Bebauungsplan in Ansehung des Korrektivs des § 15 BauNVO ausreichend erscheint. Es müssen vielmehr die Auswirkungen jedes bei Abschluss eines entsprechenden neuen Durchführungsvertrags oder bei Änderung des ursprünglichen Durchführungsvertrags in Ansehung der allgemeinen Festsetzung der baulichen oder sonstigen Nutzung gem. § 12 III a BauGB zulässigen Vorhabens geprüft werden – auch wenn dies zu einem erheblichen Planungsaufwand führt, der letztlich nur durch ausdifferenzierte allgemeine Festsetzungen zur baulichen und sonstigen Nutzung gemindert werden kann.

Auch ein Umweltbericht ist hiernach schon unter Berücksichtigung der Auswirkungen aller nach der Planung zulässigen Nutzungen zu erstellen. Ferner müssen die festzusetzenden Maßnahmen zur Vermeidung, Verringerung und zum Ausgleich nachteiliger Auswirkungen i.S.d. Nr. 2 c der Anlage 1 zum BauGB diesen Nutzungsmöglichkeiten Rechnung tragen. Dies alles schon deshalb, weil eine Änderung der städtebaulich zulässigen Vorhaben ja „nur“ eine Vertragsänderung bzw. einen neuen Vertragsschluss voraussetzt, nicht aber eine neue Abwägungsentscheidung. Diese Konstellation entspricht letztlich – konsequent, weil § 12 III a BauGB selbst von einer entsprechenden Anwendung des § 9 II BauGB ausgeht – derjenigen bei der Festsetzung zeitlich gestaffelter Nutzungen gem. § 9 II BauGB. Auch in diesem Fall muss die planaufstellende Gemeinde bei der Abwägung nicht nur die aktuell als zulässig festgesetzte Nutzung berücksichtigen, sondern auch die Auswirkungen der künftig möglichen.

Werden nach den vorstehenden Ausführungen die Auswirkungen jedes bei Abschluss eines entsprechenden neuen Durchführungsvertrags oder bei Änderung des ursprünglichen Durchführungsvertrags in Ansehung der allgemeinen Festsetzung der baulichen oder sonstigen Nutzung gem. § 12 III a BauGB zulässigen Vorhabens berücksichtigt, gilt sodann, dass – wenn es zu einer Änderung des Durchführungsvertrags oder zu einem neuen Durchführungsvertrag kommt und hierdurch ein Vorhaben zugelassen wird, durch welches Nachbarn stärker beeinträchtigt werden können als durch das im ursprünglichen Durchführungsvertrag beschriebene Vorhaben – Drittbetroffene nicht geltend machen können, die Vertragsänderung greife in ihre Rechte ein, weil die auf diesem Wege neu zugelassene Nutzung auf Grund der planerischen Festsetzungen bereits zuvor „dem Grunde nach“ (wenn auch bedingt) zulässig war. Die Zulässigkeit einer Änderung des Durchführungsvertrags unterliegt in diesem Fall keinen bauplanungsrechtlichen Beschränkungen, da die Gemeinde mit der allgemeinen Festsetzung der Nutzung bereits entschieden hat, dass alle danach zulässigen Nutzungen grundsätzlich mit ihren städtebaulichen Absichten vereinbar sind.

Aber selbst wenn man die Auffassung vertritt, hinsichtlich der durch § 12 III a BauGB ermöglichten Festsetzung der allgemeinen baulichen oder sonstigen Nutzung über das konkrete ursprüngliche Vorhaben hinaus bedürfe es nur einer allgemeinen Abwägung der städtebaulichen Belange wie im Falle eines herkömmlichen („Angebots“-)Bebauungsplans, muss dies nicht zwingend zu einer Verkürzung des Nachbarrechtsschutzes führen, sondern kann eine einzelfallbezogene Konfliktbewältigung im Genehmigungsverfahren erfolgen. Zwar heißt es in § 30 II BauGB, dass im Geltungsbereich eines vorhabenbezogenen Bebauungsplans nach § 12 BauGB ein Vorhaben zulässig ist, wenn es dem Bebauungsplan nicht widerspricht und die Erschließung gesichert ist. Danach ist eine nochmalige einzelfallbezogene Konfliktbewältigung im Genehmigungsverfahren im Falle eines vorhabenbezogenen Bebauungsplans grundsätzlich nicht vorgesehen. Je nach Inhalt des vorhabenbezogenen Bebauungsplans nach § 12 III a BauGB kann jedoch auf § 30 I BauGB oder § 30 III BauGB zurückgegriffen werden, so dass eine einzelfallbezogene Konfliktbewältigung im Genehmigungsverfahren über das Rücksichtnahmegebot gem. § 15 BauNVO bzw. die §§ 34, 35 BauGB ermöglicht wird. Der auf den ersten Blick eindeutige § 30 II BauGB steht dem nur vermeintlich im Wege. Er ist ersichtlich auf herkömmliche vorhabenbezogene Bebauungspläne zugeschnitten. Der Gesetzgeber hatte bei seiner Einführung lange vor Einführung des § 12 III a BauGB nur diese herkömmlichen vorhabenbezogenen Bebauungspläne vor Augen, bei denen eine einzelfallbezogene Konfliktbewältigung schon auf Planungsebene erfolgt. Auf Grund dessen kann eine teleologische Reduktion des § 30 II BauGB vorgenommen und die Anwendbarkeit des § 30 II BauGB auf herkömmliche vorhabenbezogene Bebauungspläne beschränkt werden.

Ein Nachteil dieser Lösung liegt freilich in der Verkürzung der dem vorhabenbezogenen Bebauungsplan nach § 12 BauGB typischen Genehmigungsprivilegierung. Ein vorhabenbezogener Bebauungsplan würde ähnlich einem herkömmlichen qualifizierten (§ 30 I BauGB) oder einfachen Angebotsbebauungsplan (§ 30 III BauGB) behandelt – mit der Folge einer größeren Planungsunsicherheit als im Falle eines herkömmlichen vorhabenbezogenen Bebauungsplans. Bei nachträglicher Änderung des Durchführungsvertrags und damit des Vorhabens könnte selbst einem plankonformen Vorhaben auf Grund der Anwendbarkeit des § 15 BauNVO oder der §§ 34, 35 BauGB die planungsrechtliche Genehmigungsfähigkeit fehlen. Dies ist jedoch nur konsequent, ähnelt der vorhabenbezogene Bebauungsplan doch insofern, als in ihm für den Bereich des Vorhaben- und Erschließungsplans eine bauliche oder sonstige Nutzung über das eigentliche Vorhaben hinaus allgemein, wenn auch bedingt, festgesetzt wird, doch einer Angebotsplanung. Der vorhabenbezogene Bebauungsplan nach § 12 III a BauGB stellt letztlich eine Mischung aus vorhabenbezogenem Bebauungsplan und herkömmlicher Angebotsplanung dar. Einem vorhabenbezogenen Bebauungsplan ähnelt er mit Blick auf das (Ur-)Vorhaben, aus dessen Anlass der Bebauungsplan aufgestellt wird und wie es Gegenstand des (ursprünglichen) Vorhaben- und Erschließungsplans und des (Ur-)Durchführungsvertrags ist. Eine (bedingte) Angebotsplanung liegt insoweit vor, als im Bereich des Vorhaben- und Erschließungsplans eine bauliche oder sonstige Nutzung über das eigentliche Vorhaben hinaus allgemein festgesetzt wird. Aber selbst wenn man auch die vorstehende teleologische Reduktion des § 30 II BauGB ablehnt, kann eine einzelfallbezogene Konfliktbewältigung noch immer auf Vertragsebene sichergestellt werden. Führt eine Änderung des Durchführungsvertrags bzw. ein neuer Durchführungsvertrag i.S.d. § 12 III a 2 BauGB nur im konkreten Einzelfall zu unzumutbaren Störungen der Nachbarschaft, ist dieser Vertrag zunächst unwirksam. Denn die Wirksamkeit eines solchen städtebaulichen Vertrags richtet sich nach § 11 BauGB, §§ 54 ff. VwVfG. Nach § 58 I VwVfG wird ein öffentlich-rechtlicher Vertrag, der in die Rechte Dritter eingreift, erst wirksam, wenn der Dritte schriftlich zustimmt. Dies soll Verträge zu Lasten Dritter verhindern und gilt nicht nur für unmittelbar eingreifende Verfügungen, sondern auch für Verpflichtungsverträge. Gleichzeitig greift ein den Vorhabenträger verpflichtender Vertrag, dessen Durchführung ohne Beeinträchtigung der nachbarlichen Rechte nicht möglich wäre, selbst in Nachbarrechte ein. Zwar sind in den Vorschriften zum städtebaulichen Vertrag nach den §§ 11 ff. BauGB Nachbarrechte nicht ausdrücklich vorgesehen. Das städtebauliche Vertragsrecht ist aber gesetzlicher Teil des Bauleitplanungsrechts und damit unter dessen Berücksichtigung zu lesen. Das Abwägungsgebot des § 1 VII BauGB gilt daher auch für städtebauliche Verträge, mit denen die städtebauliche Bauleitplanung verwirklicht wird. Somit wäre ein Durchführungsvertrag, in dem sich der Vorhabenträger zu einem im Einzelfall zu unzumutbaren Störungen führenden Vorhaben verpflichtet, ohne die erforderliche Nachbarzustimmung unwirksam. Änderungen des Durchführungsvertrags oder neue Durchführungsverträge wären danach zwar nach § 12 III a 2 BauGB zulässig, die Wirksamkeit einzelner solcher geänderter oder neuer Durchführungsverträge würde jedoch von der Beurteilung abhängen, ob durch den geänderten oder neuen Durchführungsvertrag nachbarliche Rechte beeinträchtigt werden. In diesem Zusammenhang wäre es jedoch möglich, Eingriffe in Nachbarrechte durch Aufnahme drittschützender Vertragsklauseln von vornherein zu vermeiden oder den geänderten oder neuen Durchführungsvertrag nur unter dem Vorbehalt der nachbarlichen Zustimmung zu schließen.

IV. Fazit

Rechtlich lassen sich die noch offenen Fragen zu § 12 III a BauGB in einer Weise beantworten, dass einer Anwendung besagter Vorschrift nichts entgegensteht. Tatsächlich führt die Beantwortung der sich stellenden rechtlichen Fragen jedoch dazu, dass das Institut des § 12 III a BauGB entweder aus Sicht der planenden Gemeinde (großer Planungsaufwand) oder des Investors (wenig Planungssicherheit) gegebenenfalls wenig attraktiv erscheint. Soll § 12 III a BauGB dennoch zur Anwendung kommen, ist in jedem Falle erhöhte Aufmerksamkeit bei der planerischen Abwägung geboten.